Podstawy prawne samorządu terytorialnego – wykład, dr Rafał Budzisz/prof. Michał Kasiński
Pojęcie samorządu terytorialnego nie jest zdefiniowane wprost w przepisach prawa, a poglądy na jego istotę konstruowane są przez przedstawicieli nauki różnych dziedzin. Samorząd terytorialny jest bowiem nie tylko instytucją prawną, ale także zjawiskiem społecznym, socjologicznym, przedmiotem badania przez nauki o zarządzaniu itd. Samorząd terytorialny stanowi istotny segment administracji publicznej, choć może ona funkcjonować bez oparcia w samorządzie terytorialnym (Polska 1950-1990). Samorząd jako taki jest starą strukturą samodzielnego zarządzania przestrzenią wspólną przez zbiorowość ludzką. Zasada, na której opiera się samorząd to zasada subsydiarności (pomocniczości) zgodnie z którą jednostki oraz ich zbiorowości powinny samodzielnie zawiadywać swoimi sprawami, a jeżeli przekracza to ich możliwości, powinny uzyskać pomoc większych struktur. Przy pojęciu samorządu terytorialnego obok słowa „samorząd” pojawia się określenie „terytorialny” i właśnie terytorium jest elementem łączącym grupę osób, która zamieszkuje na określonym terenie. W przypadku polskiego samorządu: gminy, powiatu, województwa. Można zatem powiedzieć, że samorząd terytorialny to związek (korporacja) mieszkańców danego terytorium powołany z mocy prawa w celu realizacji zadań publicznych o charakterze lokalnym lub regionalnym oraz wyposażony w osobowość prawną i odrębną od państwa podmiotowość publicznoprawną, a także zespół środków majątkowych do realizacji powierzonych zadań.
Cechy samorządu terytorialnego:
1) korporacyjny charakter samorządu odnoszący się do wspólnoty lokalnej, do której obligatoryjna przynależność powstaje z mocy prawa i ma charakter powszechny. Do powstania tej przynależności potrzebne jest zamieszkiwanie na danym terenie, najlepiej, gdy potwierdzone jest zameldowaniem.
2) wykonywanie przez samorząd terytorialny zadań z zakresu administracji publicznej w oparciu o przyznane kompetencje, w tym władze, które wspólnota lokalna wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Obligatoryjny udział w wykonywaniu zadań publicznych gwarantuje konstytucja RP. Przekazując zadania samorządowi państwo jest zobligowane przekazać również środki na ich realizację. Wykonując swoje zadania jednostka samorządu terytorialnego ponosi jednocześnie odpowiedzialność za ich realizację. Przepisy prawa określają, jakie zadania wykonują poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.
3) ograniczenie uprawnień państwa do wkraczania działania samorządu terytorialnego tylko do uprawnień o charakterze nadzorczym w formach i na zasadach określonych w ustawie. Wiąże się to z przyznaniem jednostkom samorządu terytorialnego określonej samodzielności i zapewnieniem sądowej ochrony tej samodzielności.
4) wyposażenie wspólnoty lokalnej w osobowość prawną
5) trójstopniowa budowa od 1999r. (2479 gmin, 380 powiatów, 16 województw)
6) prawo do kształtowania w granicach określonych ustawą wewnętrznego ustroju jednostki samorządowej. Przede wszystkim w drodze regulacji statutowej (statut gminy, powiatu i województwa)
7) względna jednolitość rozwiązań ustrojowych w poszczególnych jednostkach samorządowych
Samorząd terytorialny można pojmować bardzo różnie. Jest jednak jedno określenie, które jest wiążące prawnie. W nauce konkurują ze sobą różne teorie, np. naturalistyczne, korporacyjne. Jednak jedno określenie ma dla nas szczególne znaczenie, bo jego definicja jest zawarta w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego z 1985r. Jest to Konwencja Rady Europy ratyfikowana przez większość państwa Rady Europy. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zawiera taką definicję samorządu terytorialnego: samorząd lokalny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania w granicach określonych prawem zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Polska ratyfikowała Kartę w 1993r. i dlatego jest to definicja samorządu lokalnego w Polsce. Samorząd lokalny to nie to samo co samorząd terytorialny. W tym punkcie nastąpiła pomyłka. Gdy Polska ratyfikowała Kartę, w Polsce samorząd terytorialny działał tylko na szczeblu gminy i wydawało się, że pojęcie samorząd terytorialny i samorząd lokalny (gminny) to to samo. Dlatego w Dzienniku Ustaw, w którym opublikowano Kartę użyto nazwy Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Później, w 1998r. zreformowano nowy od 1 stycznia 1999r. model ustrojowy administracji w Polsce w ten sposób, że wprowadzono samorząd terytorialny również na szczeblu nowo utworzonych powiatów i województw. Stało się tak w wykonaniu przepisu Konstytucji z 1997r., która odróżnia dwa pojęcia węższe w szerszym pojęciu samorządu terytorialnego: samorząd lokalny i samorząd regionalny. Od tego momentu istnieją w Polsce dwa szczeble samorządu lokalnego: gminy i powiaty oraz jeden szczebel samorządu regionalnego: województwa.
Rada Europy uchwaliła drugą Kartę: Europejską Kartę Samorządu Regionalnego, ale Karta ta nie weszła w życie do tej pory, bo nie ratyfikowała jej wystarczająca liczba państw, bo nadmiernie usamodzielnia ona regiony w stosunku do państwa. Polska również jej nie ratyfikowała.
Samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych i regionalnych do kierowania i zarządzania w granicach określonych prawem zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców.
Samorząd terytorialny (i lokalny) oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania – na całym świecie istnieje takie zjawisko, które można nazwać oszustwem prawnym – prawo deklaruje więcej niż rzeczywiście może być realizowane. Dotyczy to wielu różnych sfer życia. Zadania publiczne aby być realizowane muszą mieć pieniądze zapisane w budżecie. Dopiero jak są pieniądze i ludzie którzy mogą te zadania wykonać, to wtedy można powiedzieć, że jest rzeczywista zdolność. Samorząd terytorialny według Karty to nie tylko prawo, ale i rzeczywista zdolność do kierowania i zarządzania społeczności lokalnych i regionalnych swoimi sprawami. Samorząd to nie tylko organ, który został wybrany, tylko wszyscy mieszkańcy danej jednostki terytorialnej – oni są podmiotem samorządu. Gdy mówimy o rzeczywistej zdolności to – mamy na myśli same społeczności jak i ich demokratycznie wybrane organy i samorządowe rady uchwałodawcze i wykonawcze.
Budżet partycypacyjny – gdy obywatele w pewnym zakresie decydują na co wydać pieniądze.
W granicach określonych prawem. Samorząd jest jednym z rodzajów administracji publicznej - jest administracją zdecentralizowaną. może działać samodzielnie, ale tylko w granicach prawa. Prawo stanowione przez państwo wyraża zasady, metody i formy działania samorządu. Konstytucja stanowi, że administracja właściwe działają na podstawie i w granicach prawa zarządzają zasadniczą częścią władz publicznych. Chodzi o to, by nie sprowadzać zakresu działań samorządu do tego, np. gdzie ma być przystanek autobusowy itp., ale sprawy o zasadniczym znaczeniu, zwłaszcza jeśli chodzi o rozwój.
Na ich własną odpowiedzialność, a nie państwa – jak zadecydujecie, tak będziecie mieli.
W ich interesie – w interesie mieszkańców, decyzje jakie podejmujemy w wyborach, rozstrzygnięcia jakie przyjmują wybrane przez nas organy mają służyć mieszkańcom. Zanim w Polsce przywrócono samorząd w 1990r. administracja terenowa była wyłącznie państwowa. Nawet wybieralne organy (rady narodowe) miały ustawowy obowiązek działać w interesie państwa. kojarząc interesy państwa z potrzebami mieszkańców. Priorytetem są interesy państwa a potrzeby mieszkańców mają być zaspokajane w takim zakresie, aby nie kolidowało to z interesami państwa. Z założenia samorząd ma być stronniczy, ma działać przede wszystkim w interesie mieszkańców danej jednostki terytorialnej. Może to doprowadzić do anarchii samorządowej, ale nie musi, ponieważ samorząd ma działać w granicach prawa. To prawo obowiązujące wyraża treść interesu państwowego.
Podstawowe cechy modelu prawno-ustrojowego samorządu terytorialnego w Polsce
1) podstawy prawne działania samorządu – jest kształtowany na pięciu piętrach legislacji:
a) Konstytucja RP z 2.04.1997r., przyjęta w referendum ogólnonarodowym 25.05.1997r.
b) Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985r. ratyfikowana przez Polskę 26.04.1993r.
c) ustawodawstwo zwykłe samorządowe, w szczególności:
- ustawa o samorządzie gminnym z 8.03.1990r.
- ustawa o samorządzie powiatowym z 5.06.1998r.
- ustawa o samorządzie województwa z 5.06.1998r.
- ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 15.03.2002r.
- ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z 20.06.2002r.
- ustawa o gospodarce komunalnej z 20.12.1996r.
- ustawa o finansach publicznych z 27.08.2009r.
- ustawa o pracownikach samorządowych z 21.11.2008r.
- ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z 7.10.1992r.
- ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych z 12.10.1994r.
- ustawa Kodeks wyborczy z 5.01.2011r.
- ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z 23.01.2009r.
- ustawa Kodeks postępowania administracyjnego z 14.06.1960r.
- ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002r.
d) akty wykonawcze do ustaw
e) regulacje statutowe (statuty gmin, powiatów, województw).
2) samorząd terytorialny jest podstawową formą wykonywania administracji publicznej – jest to forma zdecentralizowana. Art. 15 ust. 1 Konstytucji stanowi, że ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Art. 163 Konstytucji mówi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych - domniemanie właściwości samorządu. Te trzy przepisy muszą być rozumiane łącznie, żeby uzasadnić, dlaczego w świetle prawa polskiego samorząd terytorialny jest podstawową formą wykonywania władzy publicznej. Jest nią dlatego, że jest najważniejszą z form decentralizacji (art. 15)
Godność człowieka stoi ponad prawem stanowionym państwa. Społeczeństwo jest pierwotne wobec państwa i jednostka jest pierwotna wobec społeczeństwa. Zasada pomocy wzajemnej. Zasadą natury jest wzajemna pomoc. Domniemanie właściwości – wszystko to, czego wymaga dobro wspólne jeżeli nie jest zastrzeżone dla innych władz, to należą do samorządu w myśl zasady pomocniczości.
3) samorząd terytorialny obejmuje samorząd lokalny i samorząd regionalny. Samorząd lokalny to samorząd gminny i powiatowy. Do gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, do powiatu zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Samorząd regionalny to samorząd województwa, realizujący zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, przede wszystkim związane z rozwojem regionalnym.
4) struktura samorządu terytorialnego oparta jest na zasadach:
a) pomocniczości – zwana także zasadą subsydiarności. Wywodzi się ze społecznej nauki Kościoła katolickiego i została najpełniej sformułowana w encyklice papieża Piusa XI Quadragesimo anno (40-to lecie) z 1931r. w 40-tą rocznicę encykliki papieża Leona XIII Rerum novarum. Była to reakcja Kościoła na prądy autorytarne i faszystowskie, które były wtedy bardzo ofensywne w Europie. W tych warunkach dostrzegając zagrożenia z praktykami państw faszystowskich i autorytarnych powstaje ta encyklika. Wynika z niej, że co jednostka może zdziałać samodzielnie, własnymi siłami, tego zbiorowość społeczna nie powinna jej odbierać i czynić zamiast niej. Podobnie niesprawiedliwością, krzywdą społeczną i zakłóceniem ustroju jest odbieranie mniejszym społecznościom zadań, które z powodzeniem mogą wykonywać samodzielnie we własnym zakresie i przejmowanie tych zadań przez społeczności większe, silniejsze, na czele z państwem. Każda akcja społeczna powinna z istoty swojej mieć charakter pomocniczy i wspierać jednostkę lub mniejszą grupę społeczną, a nie odbierać jej tego, co może uczynić we własnym zakresie, zastępować ją, a samą tę jednostkę wchłaniać i traktować tylko jako kółko w maszynie państwowej. Zasada ta ma 2 aspekty:
- pozytywny - wspierać, udzielać pomocy w realizacji tego, co jednostka czy grupa społeczna może zdziałać dla własnego dobra, jeżeli zastaną ją trudności lub przeszkody. Klasycznym przykładem realizacji tej zasady jest ochrona praw rodziny – rodzice mają pierwotne prawo do wychowywania dzieci. Jeżeli w tym zakresie powstają trudności, to zadaniem władz publicznych jest nieść im pomoc, ale nie odbierać dzieci. Odbieranie rodzicom dzieci jest ostatecznością, kiedy zawodzą wszelkie możliwości pomocy
- negatywny – płynie z niej dyrektywa, aby nie odbierać jednostce czy zbiorowości mniejszej tego, co potrafi zdziałać samodzielnie we własnym zakresie.
b) decentralizacji – samodzielnego działania w granicach ustaw
c) demokracji lokalnej – najwyższą władzą w samorządzie jest wspólnota mieszkańców – to ona decyduje o podstawowych najważniejszych sprawach poprzez wybory, referendum, wybrane przez siebie organy stanowiące i wykonawcze. Z zasadą demokracji lokalnej wiąże się zasada odpowiedzialności demokratycznej władz samorządowych przed mieszkańcami. Jej podstawową formą jest referendum za pomocą którego może być odwołany organ stanowiący, wszyscy radni, bądź piastuni organu wykonawczego.
Struktura
1) Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina jako lokalna wspólnota samorządowa mieszkańców i określone terytorium. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Jest to kolejny przejaw zasady pomocniczości.
2) inne jednostki samorządu terytorialnego to powiat oraz województwo. Powiat to lokalna wspólnota samorządowa mieszkańców i określone terytorium. Województwo to regionalna wspólnota samorządowa i określone terytorium. Ich status ustrojowy określony jest tylko w ustawach z 1998r., podczas gdy status ustrojowy gminy określony jest w Konstytucji oraz w ustawie z 1990r. konsekwencje: gdyby ktoś chciał zlikwidować powiaty – wystarczy uchylić ustawę o samorządzie powiatowym i dokonać zmian w ustawie o podziale terytorialnym państwa. Gdyby ktoś chciał zlikwidować gminy – trzeba zmienić Konstytucję. Gminy są podstawą samorządu. Ta myśl ma ogromną tradycję w Europie. Wolna i silna gmina jest podstawą wolnego i silnego demokratycznego państwa. Samorząd nie jest polityczny, ale został nadmiernie upolityczniony. Przywrócenie właściwego sensu samorządu jest najłatwiejsze do osiągnięcia na poziomie gminy. Zasada pomocniczości umacnia i uprawnia obywateli i ich wspólnoty.
3) wszystkie jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawa publicznego tzn. wykonują zadania publiczne we własnym imieniu oraz osobowość prawa cywilnego tzn. przysługują im prawa majątkowe, zwłaszcza prawo własności. Gwarantowany ustawami udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań.
4) zadania publiczne jednostek samorządu terytorialnego dzielą się na:
a) zadania własne – służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych indywidualnych mieszkańców. Finansowane są z dochodów własnych i subwencji
b) zadania zlecone – są finansowane głównie z dotacji i budżetu państwa, mają dwie odmiany:
- zleconych ustawami – jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa
- powierzonych w drodze zawartych porozumień między organami administracji rządowej a organami samorządu
5) jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują na zasadach demokratycznych - można mówić o pojęciu demokracji samorządowej, która jest jednością form demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej. Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego przejawia się przede wszystkim w tym, że ogół mieszkańców każdej z tych jednostek nazywany samorządową wspólnotą mieszkańców, jest ona pierwotnym podmiotem władzy samorządowej. Owi mieszkańcy swoją władzę bezpośrednio realizować mogą w trzech podstawowych formach:
a) referendum lokalne - przedmiotem referendum lokalnego może być każda sprawa istotna dla mieszkańców gminy/powiatu/województwa. Ale są sprawy, które muszą być przedmiotem referendum, bo inaczej nie można ich rozstrzygać: odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji, a w gminach także samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne. Referendum jest powszechnym głosowaniem ludności, z reguły polega na odpowiedzi na pytanie: czy jesteś za/przeciw takiemu a takiemu rozwiązaniu? Ustawa formułuje warunki dotyczące ważności referendum. Dotyczą one zarówno większości głosów, jak i frekwencji (kworum)
b) bezpośrednie i powszechne wybory - wybierane są obydwa organy samorządowe, które są w każdej jednostce, ale nie zawsze są to wybory bezpośrednie. W gminie w głosowaniu powszechnym bezpośrednio wybierana jest rada gminy (organ stanowiący) i wójt/burmistrz/prezydent miasta (organ wykonawczy). W powicie i województwie wybierane bezpośrednio są tylko organy stanowiące - rada powiat...
pusiaczka91